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从“城管十问”谈城管的困局及发展方向
  字体:【 】【关闭窗口 日期:2013-03-08 保护视力色: 杏仁黄 秋叶褐 胭脂红 芥末绿 天蓝 雪青 灰 银河白(默认色)  
  浏览次数:6810 发布机构:市城管局 信息来源:宁波市镇海区城市管理局(城市管理行政执法局)  

2002年建局至今,我市城管执法工作已经走过近十个年头。尽管我们的人事录用严格参照公务员管理,执法考核一年比一年强化,树立执法为民的理念,不断创新工作方法。但是我市城管部门依旧未摆脱“素质不高、口碑不好”这样的事实。究其原因,个人认为还是由于机制体制不够完善、公众参与不够热情、法律法规不够健全等问题。而这些方面的制约导致城管目前的困境一时难以突破,这个现状,与城管执法在城市管理和执法中的地位作用很不相配,与城市管理和执法在行政管理和执法中的地位和作用很不相配,与加强和创新社会管理的需求很不相配,与依法治国建设法治政府的目标很不相配。要破解这些难题,还是需要打破固有思维,跳出城管看城管。

一、突破机制体制困局,健全协调机制

在政府管理的机构和事业中,目前没有行业主管部门的机构有两个:一个是各地的行政(政务)审批服务中心,另外一个就是城管执法机构。各地城管执法机构属于地方市、县政府的执法机构,省级政府和中央政府中没有单独的城管执法机构主管部门。可以说,城管执法机构目前属于所谓无行业主管部门的执法机构。

无行业主管部门的执法机构体制,是行政管理体制改革和探索的产物,也是城市管理事务地方化和综合化的反映。现在的问题是,这种体制探索至今,已经逐渐显露出一些问题,值得关注。

问题一,与现行的行政管理体制之间不协调。我们多年形成的行政机构体制,是自上而下的行业管理体制,从县()——市——省——中央四级行业管理体制,几乎各个行政机关都是这样,唯独城管执法机构和行政(政务)审批服务中心例外。从机构改革角度看,无行业主管部门也是一种探索,但现在的问题是,我们在整个大行政管理体制背景下,没有给无行业主管部门的体制提供足够的制度支持和体制支持,使得这种无行业主管部门的探索成为了“孤立无援”的一个“怪物”。其他执法机构的运行和体制,都是按照行业主管部门这个大体制在运转,自然又顺畅,城管执法机构的运行和体制则无法使用这个大体制和大背景。因此,城市管理行政执法缺乏体制支持,处处制肘,随时可能面临新的问题和“存废”危机。

问题二,城管执法事务和城管执法机构的诉求难以得到反映。城管执法机构成立和开展工作以来,一直存在着诉求难达上级政府和中央的困难,这是困扰着城管执法机构多年的一个不可忽视的问题。其他执法机构如规划、建设、房地产管理、道路交通、工商管理、市政、园林、旅游等,都可以自下而上地反映诉求,唯独城管执法机构的诉求按照程序一般也就到达所在城市政府。这样,诸多问题在省政府和中央政府及其部门决策的时候,可能忽略掉城管执法机构和城管执法事业的利益。虽然自下而上、上下一般齐的体制,也存在着多种弊端需要改革,但无行业主管部门的体制目前存在的问题和困难更多更大更新,不可忽视。

同时部门协调机制的硬约束,使处罚权无法与审批权、监督检查权等“上流”权限手段配合无隙。城管执法权,是一个典型的末端执法权。要使末端执法权有效,必须与前端执法权相互衔接。目前,这个衔接主要靠人为因素发挥作用,即协调前端部门配合。由于是人为因素为主,所以不具有固定性和长期性,因人而异,因时而异,因事而异,导致效率低下,行政成本很高。

二、进一步明确职责权限

“相对集中行政处罚权”实际要解决“八个大盖帽管不了一个破草帽”的现象,所谓“八个大盖帽”涉及市容、规划、绿化、市政、环境、工商、交管等方面执法部门。通过“相对集中处罚权”统统划入城管综合执法,缓解了之前城市管理存在多头执法、职责交叉、重复处罚等问题。不过,城管执法的步伐,稍作停顿就大踏步地向前迈出了。为了城市管理上的便利,各地政府根据当地具体情况,在八类执法权之外不断授予城管新的执法权。城管的执法权力变成8+X,并随着城市化进程的发展不断膨胀。最初城管执法权是8+X,之后X所包含的执法权已经远远大于8了。

8+X模式下城管执法权趋于“泛滥”。地方各级领导要求城管管的事占了很大一部分,事实上城管“执法”内容远远超越了法律规定的范畴。我们的基层中队因为办公经费原因,有些时候城管队员甚至执行没有任何法律授权的任务。如城管队员参加农村拆违,做各类与城管工作无关的保障工作。

虽然城管的综合职能不仅限于某个单一的方面,而是集中一些部门职能的综合执法职能。但是,这个集中的综合职能也不应当是无限制、无规律、无范围的“大城管”。其实,城管职能的核心还是城市的市容市貌秩序环境卫生等,以及与这些职能相关联的其他职能。所以,需要规范城管的综合职能,经过多年的体制改革和实践,我认为已经到了需要固化和能够固化城管执法职能的时候了,需要进一步规范城管的综合执法职能,使之适当、合理。

如现在的违章停车,交警部门在抄告,我们也在抄告,其实交警是机动车主管部门,而我们只是负责人行道抄告这一项内容,其实这项职能完全可以还给交警部门,并不会增加他们的负担。现在将一项抄告交给两个部门执法,是对行政资源的一种浪费。再如违章建筑的处理,现在规划部门只要对违章建筑出具“不同意补办规划许可证”的函,所有的案件都移交给我们。其实审批部门负有监督、管理的义务,而我们只是末端执法,让执法去替代日常的监督管理,城管执法的难度可想而知。还有与环保部门之间的交叉重复也很多,比如油烟污染、噪音超标,这些专业性强,人员素质要求高的执法,我们城管部门既无专业的设备,又无专业的人材,很多鉴定报告都需要他们出具,这样的执法我们是否合适呢?显然值得商榷。

三、社会参与需要进一步加强

我们现在在开展城管执法整治行动中时往往陷入“孤军奋战”、“孤立无援”的尴尬,市民的参与意识不强,认同感不高。加强市民参与既有助于缓解目前城管队员不足的现状,又能够形成“人民城市人民管”的理念,提升城管工作的认同感。

(一)目前镇海区城管人员、经费不足的现状

从数据上比对,2007年我国警察数量和人口比例为13.8/10000人,而我区现有人口大约为50万人(常住人口和登记在册的外来人口),按照镇海城管局170名执法编制计算,镇海区城管队员数量和人口比例为3.4/10000人,由于还有很多外来人口未办理暂住证,所以这个配比只少不多。而我们管辖的区域已经做到城区街道、乡镇全覆盖(还包括经济技术开发区、石化区、炼化区域等)。管理职能300余小项。还有如车辆、办公场地不足等等,这些都严重制约城管工作的开展,城管队员由于人员有限常常存在长时间、高强度的加班的现象,难免会产生厌倦情绪,长期以往对城管工作带来很大的弊端。

(二)制定“法制化”市容标准有助于增强市民的参与意识。

要打破城管队员是“运动员”,其他市民只是“裁判员”这一怪圈,在对市容目标的制定时必须“法制化”,即按照什么标准、要求、目标来进行管理和实施执法。

城市管理,涉及到方方面面的利益和权利义务,涉及到政府对城市秩序的目标,也涉及到在城市生活工作的人们对城市的利用和满足其需求等诸多问题。有人以摆摊设点为生,自然希望开放宽松的管理标准。有车辆停放需求的人们,当然以方便停放使用为要求。居住休息的人群,会要求城管严管噪音污染,给自己留一份安宁的空间。政府举办大型社会活动,都会集中整治城市秩序。这些要求和目的,在一定程度上是相互冲突的,因为各自背后的利益并不完全一致。城市管理和执法,也就面临着诸多的利益分歧和“众口难调”的局面。只有坚持法治原则,在立法上平衡各方利益,以立法形式选择和确定城市管理和执法的标准。

因此,制定城管执法标准过程,就应当是一个集中民意和反映民智的过程。城市,是市民的城市,是每一个在城市生活、生产、居住的人的城市,与民众切身利益息息相关。因此,无论是城管执法的立法标准,还是城管执法更为细化的规则等,应当是“官”和“民”共同意志的反映,而不是“官方”强加给广大市民的标准。例如,对临时的“马路市场”整治问题,不能只讲秩序,也要讲方便居民生活。在维护秩序和方便居民生活之间找到一个现阶段和本地区合适的道路,需要管理者与当地居民协商讨论,不是一句“取缔”就可以简单解决的问题。实事求是地说,城管执法之所以经常不被老百姓说好,其中一个重要原因,就是标准上的“自说自话”和方法上的简单粗暴。这个状况必须改变,把人治标准变为法治标准,把单方面的标准变成双方面的标准,把固执的标准变成协商基础上的标准,这样才能吸引市民加入到城市管理中来。

(三)服务外包,引入市场机制,让专业团队参与城市管理。

2009年上半年,《深圳市综合配套总体改革方案》出台,提出“完善社会管理制度,创新社会管理方式,扩大和改善公共服务,形成多元化的公共服务供给模式”,其中明确“结合行政管理体制改革,充分发挥社会组织作用,将各部门可由社会组织承担的事项,交由社会组织承担,加快建立和完善政府向社会组织购买服务的制度”。

而镇海区2010年开始对西门、南街两个菜场尝试引入“服务外包”管理模式,虽然褒贬不一,但是通过两年的实践,这种模式有助于我们从日常的管理工作中解放出来,将有限的力量投入到执法中去,提高了工作的效率。随着城市的发展,提供更加人性化与专业精细的管理服务成为城市管理的必然趋势,而由政府出资向市场购买专业化的公共服务成为一种新趋势。

所以在对“服务外包”内容、方式上进行探索与尝试是城管工作公众参与的一个突破口,如对“野广告”的治理、对夜间马路市场管理、夜宵摊(店)占道问题的管理等等,都可以通过类似的方式“外包”。

四、各类保障还需进一步深化

自从城管成立以后,暴力抗法就与之如影随形,犹如一对孪生兄弟。尤其是这两年,暴力抗法、暴力执法的报道屡见不鲜。如2006年,北京小贩崔英杰扎死城管队员李志强,被判死缓。2008年,湖北天门发生城管打死魏文华事件引起公众关注。2009年,沈阳小贩夏俊峰连续杀害两名城管队员,被判死刑,至今仍在死刑复核期,2011年北仑城管队员颈部动脉血管被割破等等,无论是哪种情况都对我们执法队员的身心造成极大的影响,我们也时常反思,城管为什么总是和“暴力”联系在一起?

(一)获取公安部门的执法保障

镇海城管局从建局以来三任局长都来自于公安系统,我们也一直在为寻求公安部门的协助而努力。2010年为了配合区“城市管理服务年”各项整治行动的顺利开展,镇海区招宝山派出所两名协警进驻招宝山中队,配合中队在开展各项整治行动时做好保障工作,取得了一定的效果,成功的阻止了数十起暴力抗法事件的发生,同时也规范、约束我们队员的行为。但是这样的联系还是不够紧密,为了应付日益复杂的市容环境,维护社会稳定,能否建立公安进城管的常态化制度,每个派出所都有一名正式编制的民警(配两名协警)联系属地中队,并担任副中队长职务,在大的集中整治行动中共同参与,现场保障人身安全、控制现场秩序,或及时与当地派出所联系,寻求支援,最大限度的防止暴力抗法事件的发生。

(二)加强司法保障

目前我们很大一部分的执法案件遇到执行难,对违法当事人无法暂扣经营工具的情况下,很多商家对我们的处罚决定不予理睬,虽有申请法院强制执行,但是实际执行下来的还是很有限,获得的司法支持、保障还远远不够。这极大地损害了城管执法的权威性,也增加了当事人挑战这个规则的投机心里。这方面,西安莲湖区成立的“城管执法巡回法庭”为我们提供了可以借鉴的依据。

为保证行政处罚的执行力,西安市莲湖区引入了“司法强制”——如果城管下达的行政处罚,商户不按时履行,法院将对商户强制执行。西安市莲湖区法院成立了全国第一家城管巡回法庭,实行非诉案件申请法院强制执行。城市管理巡回法庭是人民法院的临时派出机构,由资深法官和一定数量的人民陪审员组成合议庭,对行政机关申请的城市管理类非诉讼执行案件进行合法性审查和执行,巡回法庭独立作出裁决并依法执行。城市管理巡回法庭的人员管理、制度建设、财务管理、后勤保障等全部由人民法院负责,不依附于任何行政机关。城市管理巡回法庭的办案流程严格按照人民法院非诉讼行政执行案件的流程进行。这为我们城管执法工作提供了强有力的支撑,有助于真正建立市容长效管理机制。

(三)经费上予以保障

目前我们基层中队都进驻当地政府开展工作,基层中队日常的办公经费开支都来源于当地政府,每个中队每年办公经费的数额并没有科学的核定,这样对队伍的标准化建设不利。另外由于经费是由当地政府划拨的,很多时候中队的中心工作围绕街道的中心工作,与区局的目标存在一定的偏差,如现在很多街道(乡镇)最主要的任务是农村拆迁,而我们基层中队也不得不介入于此,却往往忽视了对市容市貌的管理,对市政设施的监管等等,本末倒置。所以当务之急还是要落实经费保障制度,办公经费统一由财政局划拨到城管局,再由城管局划拨到各个基层中队,这样城管工作才能自上而下,政令畅通。

城管执法已经走过了十几个春秋,就像当初刚出生的婴儿逐步走向成熟,有能力去完成更大使命,同时束缚它成长的东西还有很多,需要我们不断地去探索,好在现在各地对城管队伍的重视程度与日俱增,这为城管的进一步发展创造了良好的外部环境,我们理应更加坚定干好事业的信心。




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