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深化改革 发挥综合执法在城市管理中的重要作用
  字体:【 】【关闭窗口 日期:2013-04-01 保护视力色: 杏仁黄 秋叶褐 胭脂红 芥末绿 天蓝 雪青 灰 银河白(默认色)  
  浏览次数:8820 发布机构:市城管局 信息来源:宁波市海曙区城市管理局(城市管理行政执法局)  

摘要:面对涉及面广、任务繁重、情况复杂等情况,很多城市选择了综合执法这一城市管理模式。怎样使综合执法运用得恰到好处,发挥应有的作用,是城管工作者必须不断思考与探索的课题。本文从严立法、明职责、健机制等八个方面,谈谈对深化城市管理综合执法机制改革的认识。

关键词 综合执法 法律法规 考评机制 参与监督

目前,全国已经有164个城市试行城市管理综合行政执法,对改善市容市貌、提高行政执法效率、维护市民的合法权益,起到了积极的作用。但也存在体制不顺,人员素质参次不齐,执法依据不足,程序不规范等多问题。充分考虑城市这一特定的环境,我认为应该从八个方面入手,深化城市管理综合执法机制改革。

加强立法 规范权力运用

成立城管综合行政执法部门的依据是《中华人民共和国行政处罚法》第三章“行政处罚的实施机关”第十六条:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。除此之外,目前城管执法部门适用的法律法规都是地方性法规或是政府规章,没有统一规范专门的城市管理法律、法规。散见于相关地方性法规、规章中的综合执法依据,包括执法程序、内容、方式,不少是按照原行政执法体制和主体设定的,所以,一旦相关法规、规章发生变化,综合执法依据也会随之变化。

我市目前唯一的城管综合执法法规依据是《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》,难以与城市管理综合执法需要相衔接。因此,从立法层次上来说,迫切需要尽快出台一套较为科学可行的法律、法规,用法的形式来规范城市管理综合执法。与此同时,要结合政府职能转变,进一步理顺城市管理执法体制,使权力主体、监督执法主体相分离,从体制上形成执法机构相对独立、权力主体相互制约的格局。

城市管理综合执法必须“有法可依”, “有法可依”凸显了立法的重要性、紧迫性。 所以人大立法机构要加快立法步伐,及时制定、修改、完善相关城市管理的法律法规。在制定和修改过程中,要多征求一线执法人员的意见建议,增强法律法规的可操作性。 为此,建议全国人大尽快出台一部统一的城管法典,省、自治区及享有立法权的城市,制定和完善相应的地方性法规和政府规章。同时在各级法院设置综合行政执法部门案件快速处理通道,对执法部门申请的强制执行案件尽快审查、处理。

明确职责 规范执法程序

在城市管理综合执法“有法可依”的前提下,接下来就要通过明确权责,促使权力与责任相挂钩,以充分调动各部门的工作主动性、积极性,形成齐抓共管的强大综合执法合力。职权与责任明确后,各部门必须恪守权力界限,不出现 “好事大家抢着干, 坏事没人管”的现象。

拥有立法权的城市,可以根据现有法律,结合本地区的实际情况,研究制定适合本地区的程序法规,并公布于众。综合执法人员应严格按照执法程序执法,做好必要的记录,有条件的还可以对执法过程全程录像,以避免引起行政复议或行政诉讼。

健全考评 畅通信息渠道

城市管理综合执法内容多、任务重、情况复杂,健全考核、考评制度,充分发挥考核、考评的作用是提升综合执法效能的重要环节。

一、畅通信息渠道。要充分发挥信息的作用,实现执法信息共享常态化。为此,要拓宽信息获取的渠道, 通过论坛、微博、广播电视等媒体, 更广泛地收集各类执法信息。要建立覆盖面广、网络化、智能化、“纵横交错、星罗棋布”的信息快速流通共享渠道,与其他执法部门实现上下左右、多方面、各层次的全方位快捷共享流通。要完善信息的分析综合、快速处置及跟踪反馈机制,增强信息的日常消化、快速处理和实际应用能力。

二、健全考核、考评机制。规范化、科学化的考核、考评奖惩激励机制,有利于促进依法执法、文明执法、廉洁执法,有利于培养发现和科学使用执法人才, 有利于最大限度地调动执法人员的工作积极性、能动性。为此,要建立健全科学的日常巡查、执法处置、执法质量、执法效率评价奖惩机制,建立健全执法与管理长效运行及可持续性发展机制,减少“集中执法”、“突击执法”所造成的人力物力的大量消耗和执法的短期波动效应,实现标本兼治的执法常态、长效和可持续。要通过建立健全执法绩效社会评估机制,检查评估执法的社会成效,以增进执法的社会效果。要通过建立健全执法公关与保障机制,形成友好、和谐的执法工作环境,保障综合执法的权威性、有效性和强制执行的力度。要通过建立健全群众参与、部门共治、城管与社会良性互动机制,实现城管执法社会效益的最大化。

优化机构 完善联动机制

城市管理综合执法机关是代表政府行使城市管理行政执法权力的职能部门,主要职责是服务市民,最大程度地发挥城市的功能,使城市管理落到实处,让群众受益。从目前情况看,对城市管理实行综合执法是实现这一目的的最好途径。

一方面,由一支队伍对各种违反城市管理法律、法规的行为作出处罚,可以大大减少或消除多头执法、重复执法等执法扰民现象,解决现行体制下长期形成的条块分割的矛盾,有利于统一行政处罚的裁量尺度。另一方面,实行城市管理综合执法能保障群众正常行使监督权力。这是因为由一支队伍执法,群众有问题就能找到设诉的地方,不会出现要投诉找不到“门”的情况,以维护公民、法人和其他组织的合法权益。要按照“精简、高效、和谐、创新”的原则,进一步整合执法资源,有效地降低执法成本,实现低耗高效的综合执法目标。

与此同时,要强化“两级政府、三级管理、四级网络”的管理模式,加快完善市对区、区对街道的城管工作考核机制,形成一套科学的考核标准,在更加严格的工作责任制下,让做多做好与做少做差形成对比,充分调动街、社区等各方面参与城市管理的积极性和主动性。为扭转政府调控能力不强、基层管理职责不明、监察机制不力的状况,要逐步建立指挥顺畅、步调一致、密切配合的执法体系。要加快城管执法队伍的信息化、数字化建设,利用信息技术和数字化管理模式,全面推行“智慧城管”,在宁波市区重要地段、重点部位建立电子全天候监控系统。

在优化机构设置的基础上,必须加强执法队伍规范化建设,完善各部门联动机制,全面建立综合执法机制,使执法效率成倍提高,实现质的飞跃。

城管综合执法部门要通过严格执法程序、规范执法文书、改善执法条件、优化机构设置,实现执法由传统粗放型向正规化、现代化的转变。要完善联动机制,建立多部门合作的综合执法机制,充分发挥公安、工商、交警、交通、卫生、街道等各部门的职能优势,协同作战,齐抓共管,构筑联合执法平台,加大对违法建设、市容市貌的管理执法力度。要针对城市管理中存在的难点、焦点问题,不定期开展多部门专项整治活动,营造整洁、文明、有序、温馨 的市容环境。最后,还要充分合理利用网格化管理机制。就是将管理辖区分为若干个片,各片分为若干个方格,形成有分有合、富有弹性的内部协调配合机制。可以在社区内聘请城管执法联络员,开展城管执法进社区活动;可以聘请责任心强的老同志担任联络员,通过不定期巡查,将发现的社区内违法违章情况、各类人员的意见和建议反馈给城管执法部门,构建严密的社会协管网络。

公民参与 加大执法力度

鉴于现代城市管理面临的执法难、执法依据繁杂,以及“六乱”现象和乱张贴小广告等城市管理顽疾,要使城市管理综合执法达到预期目标,还应该充分利用市民的力量,加大对违法行为的监督,不断探索执法手段,加大执法力度,这也是应对违法行为屡禁不止的一种有效办法。

行政强制措施是行政机关调查案情、保全证据、保护公共利益和公民人身、财产权的强有力手段,很多行政机关需要有采取行政强制措施的权力,否则将无法履行法律赋予的职责。中国的行政强制执行是以法院为主以行政机关为辅, 由于在目前体制下,多数行政机关并不拥有强制执行权,凡是法律规定未授权行政机关自行强制的都要向人民法院申请强制执行,以体现法律保留原则在行政强制制度的运用。在城市管理综合执法领域,由于强制执行权的缺失,城管执法无法落到实处,一些暴力抗法、拒不执行的情况得不到有效控制,导致行政权疲软,因此赋予综合执法机关行政强制执行权可以使行政机关摆脱这种尴尬。

强化学习 提高队伍素质

执法人员的素质决定队伍执法的质量和文明执法、依法规范执法水平,城管综合执法必须要有一支思想好、纪律严、作风硬、业务精、形象美的特别能战斗的高素质的执法队伍。

一、加强内部监管机制。通过执法公示、错案追究、廉政谈话 、民主测评、实时检查与动态跟踪监管、投诉举报等内部监督机制,实现队伍规范执法、廉洁执法的目标。

二、加强社会监督机制。只有通过新闻舆论监督、人大依法监督、政协民主监督,才能树立执法队伍良好的形象,夯实执法的社会基础。

三、规范、完善司法监督体系。通过司法监督,约束执法人员的执法行为,保证行政执法权不被滥用,时刻敲响腐败的警钟。此外,要有效地利用各种监督资源,提高执法监督的科学水准,建立起动态、灵敏、高效的执法监督体系。 要加强培训教育,提高队伍综合素质。城管综合执法范围广、任务多、专业性强,提高执法人员的综合素质,创建一支学习型的高素质的执法队伍,是当前综合执法的迫切需要。

首先,要坚持学习强队。学习是队伍建设的灵魂,是提高队伍整体素质的重要途径。要通过定期邀请专家作讲座,领导个别谈话和分类指导,让中层干部结合工作实际和典型案例轮流上课,组织队员参加执法工作演讲、交流工作体会,安排中层干部外出参观学习等途径,加强学习,提高执法水平。其次,要坚持制度建队。完善的制度是队伍正规化建设的保障,是规范队员执法行为的重要手段。为此,要以营造和谐的内务环境为出发点,以塑造文明的内务形象为落脚点, 努力构建高效运转的内务工作机制; 要将地域管辖和职能管辖相结合,严格执法程序,提高执法效能,形成快速反应机制、协同联勤机制和规范的流水作业执法规程;要完善城管执法系统纪律规定 ,健全执法过程链接制衡机制、执法责任追究制,提高队伍的依法行政水平和廉洁勤政意识。

在工作中,要求各级负责同志必须是执行命令、遵守纪律、履行职责、廉洁勤政的先锋,遇到重大困难和解决突出问题时能首当其冲,有效减轻队员的思想压力,提高工作实效。通过各级负责人身体力行,言行一致的影响与引导,营造和谐的工作环境,使全体执法队员上下一心,目标同向,形成积极向上、干劲十足的工作局面。

横向联系 强化协作保障

城市管理工作头绪多、任务重,所以必须加强横向联系,争取其他派驻部门的支持。行政体制讲究上下对口,综合执法只是城市管理的一部分,难以承担城市整体的管理职能, 大量的执法工作需要各职能部门和市、区、街道各级政府之间的协同配合才能完成。 因此,政府部门间的协调就显得相当重要,一旦几个部门形成合力,有了强大的优势互补,才能收到事半功倍的效果。

一、建立健全综合执法工作协调机制。要树立全局意识,通过加强沟通,理顺各职能部门与综合执法的关系,从而创造良好的执法外部环境。要始终注意人性化的和谐执法,增强执法的社会效果。要加强城管义工队伍建设,广泛发动市民以主人翁的姿态参与城市管理,共同营造优美、整洁、舒适的生活与工作环境。城管执法人员以平等的姿态行使综合执法的各项权力和义务, 以平等的姿态接受行政诉讼和行政复议,平等地对待行政相对人,建立起执法部门与社会平等和谐的行政相对关系。要积极开展城管综合执法进社区活动,及时发现违法苗头,疏导和化解执法矛盾, 将问题解决在萌芽状态。

二、建立公安保障行政执法机制。在市公安局专门设立城市管理行政执法保障支队,各区专门设立保障大队。目前,海曙区已经设立区公安分局城管行政执法保障大队,与区城管执法队伍协同执法,为综合执法提供保障。公安机关派专职城管行政执法保障警察进驻城市管理综合执法部门,保障综合执法顺利进行和执法人员的人身安全。对侮辱、殴打城市管理综合执法人员或者阻碍其执行公务的,严格按照治安管理处罚法的规定,主动调查取证,依法严肃查处。公安部门与城管执法人员的联合行动,既能保障执法人员的人生安全,又能对暴力抗法行为给予快速的处理,提升执法过程的威慑力。

加强教育 营造共管氛围

城市管理工作社会性强,受众面广、参与度高,实践证明,没有市民的支持,执法工作就会寸步难行。因此,要不断扩大城管社会宣传面,结合新一轮文明城市创建,深入开展城市管理法规知识“进机关、进乡村、进社区、进学校、 进企业、进单位”活动,增强市民的社会公德意识、文明卫生意识、现代城市管理意识,自觉参与城市管理。

要始终把握正确的舆论导向,用正确的舆论引导市民。通过及时反映城市管理中的先进经验和优秀典型,宣传涉及城市管理的法律法规、政策要求、行为规范,营造有利于城管工作的舆论范围。

城市管理综合执法任重而道远,但只要各级政府部门之间通力协作,全体城管综合执法人员尽心尽职地为人民管理好城市,广大市民积极参与协同管理,综合执法之路一定会越走越顺畅,我们的城市一定会越来越靓丽。




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